公路工程项目执行情况审计应该注意的主要问题
摘要：公路项目审计旨在促进项目建设管理，提高投资效益，根据近期对我市国省干线和县乡、农村公路等项目工程的审计，结合公路项目管理和工程造价管理知识，对公路工程项目执行情况审计提出了几点值得注意的关键环节和操作可行的方法。
关键词：公路工程项目审计注意问题
近几年来，我市公路建设投资力度大，除高速公路外，地方国省干线、县乡公路和农村公路得到空前发展，里程增长快，社会效益好前所未有，为我市经济发展作出了贡献。同时也发现，公路建设在项目管理上还存在一些不容忽视的问题，现结合我市公路建设审计调查工作进行总结，目的是促进项目建设有关单位加强管理，保障建设资金合理、合法使用，提高投资效益，使我市公路建设管理再上一个台阶。
1审计项目的基本建设程序
审查项目是否严格按照程序作好前期工作，包括项目建议书、工程可行性研究、初步设计及概算等是否依次报送有关部门审批；项目的勘察设计、监理、施工等方面是否依法进行招标投标以及工程承发包的合法性和有效性；审查勘察、设计、建设、监理、施工等单位资质的真实性和合法性；项目的施工阶段的质量、费用管理和竣（交）工验收是否按照相关要求实施。
2审计项目招投标过程
2.1、建设单位（以下称业主）的招标（或招标代理）是否规范。目前《中华人民共和国招投标法》以及部关于招投标工作的一些规定已经全面实施，按照法定招标程序应按公开发布招标公告、资格预审、投标、评标定标、发出中标通知书这一流程来进行，在招标前应详细编制招标文件（含项目专用本）、招标总体实施办法、资格预审评审办法、评标实施细则等报主管部门审核批准，在各阶段应认真准确客观地编写评标报告、定标决议等，并应全程做好公证。作为建设单位应从以下几方面检查自身在招投标中有无违规现象：2.1.1在招标公告、招标文件、资格预审、评标中是否有地区、行业的限制性条款和做法。2.1.2按照国家规定必须进行公开招标的项目是否公开招标，是否将该公开招标的项目实施小范围的邀请招标、议标，是否将大的项目肢解逃避招标，是否将前期小的项目招标后期大的项目直接交给前期项目施工单位。2.1.3指定分包的项目是否符合国家对可以由业主指定分包的条件。2.1.4合同签定价及中标通知书的合同价是否为承包商的中标价。2.1.5本项目的招标文件和实施办法中是否有与《中华人民共和国招投标法》以及我省关于招投标工作的一些规定有严重抵触的地方。2.2、建设单位是否在各项上级批复、建设资金到位、初步设计或一阶段施工图设计完成并经过专家评审通过后再实施招标。
2.3、建设单位是否在招标前将该项目的招标用图纸和工程量清单（或调整工程量清单）进行了认真的对比审核。工程量清单是根据招标用图纸，按照招标文件上的各细目计量方法汇总出来的。它既是招投标时各投标单位报价的共同基础，也是合同签定后施工过程中变更、计量的基础。目前工程量清单大多由设计院或工程咨询事务所编制，没有第二家单位复核，准确度不高，如果清单量与实际施工图数量出入太大，会使合同价（或中标价）过高或过低，即使在中标以后另行调整，也会给施工单位按合同文件提请变更单价埋下伏笔。因此复核工程量清单数量显得尤为重要。发现有不符时，则应按规定及时予以更正。
3审计工程施工过程（原始资料）
施工过程是履行合同、处理变更、对实物工程量进行计量的过程，具有时间跨度大、可变因素多、矛盾集中、对决算价影响大等特点，因此也是我们审查的重点和难点，在审查项目过程中，应紧紧把握住合同这个原则，这里所讲的合同是个广义的概念，不仅包括施工合同，而且包括招标文件（含补遗书）、投标文件（含澄清函）、图纸等；如果遇到以上文件都解决不了的问题，则要依照《交通部国内公路工程招标文件范本》进行处理。在这个阶段应重点加强以下几个方面的管理：3. 1、审查合同内计量工作。
工程量清单计量一般是根据每月完成的合同内实物工作量经监理工程师签认合格准予计量的工程细目，它有阶段性、按实计量的特点。根据这个特点，应重点审核工程项目各工程细目的合同内计量总额是否超出调整后的清单总额，对于超出的项目应查找原因，予以核减。而不是依靠事后发现超计量以后再扣回。
3.2、审查合同实施过程中合同外工程变更的管理。
工程变更是指按照合同有关条款约定的程序对工程用材、建筑物功能、构造、尺寸、技术指标、工程数量、施工工期、施工方法等做出的改变。包括设计单位提出的变更，建设单位提出的变更，项目监理、其他事情引起的工程变更。审计中应注意在建设单位向承包人下达工程变更指令后，承包人执行变更内容，并于接到变更令后及时提交一份涉及费用、工期的工程变更签证单，建设单位对工程变更签证单进行的批复签证。主要审查工程变更的程序是否到位。变更设计是施工阶段影响工程造价最大的因素，但客观的讲，任何工程项目都不可避免的会发生变更设计；变更设计既可以由业主（或设计单位）提出，也可以由承包商提出。对于这方面有以下几点值得注意：变更设计是否必要，是否有施工单位和设计代表通过变更将低单价细目更改为高单价细目的现象。变更工程量单价的确定应依据工程量清单和合同有关条款约定进行调整。若合同对此没有约定的一般按以下原则进行：①已有投标报价的，按已有投标报价价格计算；②没投标报价但有类似于变更工程的价格，可以参照类似投标报价的价格计算；③既没投标报价，也没类似于变更工程的价格，则由承包人按照招标文件的约定提出适当的合理价格，经监理和建设单位确认后执行。
3.2.1对于同时有核增核减的变更设计工程数量，是否在核增的同时对相关细目数量进行核减。3.2.2对于招标文件或投标书中明确由承包商承担的施工方案、材料、机械、施工配合费用，是否通过变更予以支付。3.2.3一般来说，土方工程变更的重点集中在土方运距的增量上，从审计的公路项目上的审计情况来看，这部分的问题比较多。客观上讲由于项目全线的取土坑不是同时落实到位，地点及取土数量也不可能与施工图设计完全一样，因此必然引起施工便道及土方平均运距的变化，正因为如此，往往导致此项变更比较混乱，这是我们工程管理的重点。对于施工便道，有的招标文件明确规定在投标时由承包商自行报价，总额包死，不因取土场的变化而调整；有的规定调整的范围，例如平均运距变化在1Km以内的不予调整；而有的则按实际便道的长度进行计量，针对以上几种情况，应根据具体合同区别对待，严格按合同条款执行。对于这类问题，建设单位应及早着手制定具体的变更办法和原则，随时调查核实和签署相关的基础资料，为以后整体土方平均运距的计算打下基础，避免以后甲乙双方引起争议。实际计算时，应先计算出施工图土方的平均运距，再按监理工程师签认的取土坑平面位置、上土里程、取土数量、便道长度等计算出变更后的平均运距，两者之差即为运距增量。3.2.4另一个值得重视的问题就是隐蔽工程的变更，主要指软基处理、沟塘回填等，这部分项目主要发生在路基施工的前期，工程点多面广，工作量也比较大。在路基本体开始填筑后，即使发现数量上有问题，核查的难度也是相当大的。对于此部分的变更及计量，从以往公路项目成功的经验来看，指挥部或总监办应明确指派不同部门的两个人在现场同时核准并在计量表上签字，这样可以做到互相监督，当场核定，一方面避免一人随意操作，另一方面避免事后甲乙双方扯皮。
4.0审计工程建设管理费用部分
建设单位管理费，主要是基建中发生的相关费用。看相关费用是否合规，相应发票是否齐全。
4.1有些验收等后期费用，应合理预估，例如交竣工验收试验检测费等收尾工程和缺陷责任期维修费用。
4.2前期费用主要看是否是该工程相关的，明显不合理的应调至其他工程，或在所有工程中分摊，实务中应按概算了解该工程的建设时点，主要看审批单中是否注明为该工程，费用什么的如果审批单上不明确的，应按其他工程开工的时点，几个工程同时开工的，应在相应工程中分摊。
4.3相应的利息要测算下，对应合同，专项贷款合同注明为该工程借款的，可以计入该工程，如果占用其他借款的，应按借款费用计算资本化的金额。
一般审计过程中就是关注大额的费用，例如利息。检查借款合同，属于一般借款的，要计算资本化利息。
5.0暂定金额和一些补贴奖励等
对公路项目而言，暂定金额是包含在合同以内，按照合同条款的规定，结合工程实际情况，经业主批准后全部或部分的使用，或者根本不予动用的一项金额。从目前的公路审计情况来看，这项金额支付的灵活性较大，支付的形式和理由也多种多样，最容易打合同的擦边球，造成本属于承包商的合同内义务工作而再次支付费用。要重点审计，结合以往的审计情况，主要有以下几种情况列支暂定金额：
①计日工。
②施工图中遗漏或补充的附属和零星工程。
③业主另行指定的专业公司服务费。
④属于业主的责任给承包人造成的损失补偿。
⑤业主对承包商提出高于招标文件和投标书承诺的质量、进度要求而给予的补偿。
⑥合同中未明确规定责任的施工配合费、加班费、地方协调费、通行费等。
⑦业主按劳动竞赛评比或其他原因给予承包商的奖励。
对于以上几种情况，应根据招标文件及投标书的相关条款，结合施工现场的实际情况，针对性的分析、甄别；相当多的支付项目中有合理的地方，也有不合理的地方。例如第一种情况，公路项目都把开工典礼、上级领导检查而做的便道整修、搭台装修费用作为计日工全额列入暂定金，但此项费用里的便道整修（特殊处理要求除外）是承包人合同内临时工程便道细目的附属工作，不能再支付计日工，而搭台装修工作则是承包商合同外的工作，应予以支付。再如第五种情况，虽然业主在招标文件中未指明要求桥涵工程使用定制大模板，但如果承包商在投标书的施工组织设计中明确承诺使用定制大模板，则不能以提高外观质量为由给予补偿。在这里我只是举了两个例子，诸如此类的问题处理时只要遵循一个原则，就是合同文件，在具体的问题处理上一定要认真谨慎。
结语：
1、公路工程项目管理是公路建设项目审计的核心内容之一，其形成贯穿于建设项目全过程，尤以施工阶段和竣工决算阶段更为重要。审计人员首先要从建设单位和施工单位开工前的要约和承诺内容入手，对招标文件、投标文件、补遗书、合同文本、协议等进行详细研究，对照全部工程实际决算资料，检查是否有前后矛盾、违背招投标和合同承诺内容的计量和支付。
2、要关注变更签证。变更签证是工程造价领域问题发生的高发区和虚增造价的重点部位，更是审计监督的重点。一方面是分析变更签证的真实性和形成的原因，严格审查变更程序，并且注意各个环节的具体行为是否在一定期限内按规定程序落实。
3、推行全过程跟踪审计工作法，将公路建设项目审计由原来的以竣工决算审计为主变为开工前(招投标程序、标底编制、合同签订)审计和建设期中审计，审计人员应尽量到工程现场实施隐蔽工程察看与测量，将各个环节的实际施工情况与设计图纸核对，对重点基础数据、隐蔽工程测量后建立专门档案，为竣工决算审计打下良好基础，项目竣工后更需到现场勘察，检查全部完工项目的实际施工情况，确保审计工作的客观公正，进而达到查错纠弊，规范投资行为、节约建设投资的目的。
参考文献：
【1】《中华人民共和国招标投标法》起草小组和国家发展计划委员会政策法规司编，中华人民共和国招标投标全书，中国检察出版社，北京，1999。
【2】《中华人民共和国标准施工招标文件》使用指南，中国计划出版社，北京，2008.
【3】《中华人民共和国标准施工招标咨询与预审文件》使用指南，中国计划出版社，北京，2007.
【4】JTGB06-2007《公路工程基本建设项目概算预算编制办法》，2008。
【5】交通部公路工程定额站《公路工程量清单计量规则》，2005。
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