写在前面：此文将近8000字，对工程变更专业讲解极尽详细，且后半部分列举出几个相较为典型的案例给大家进行分析和解答，如果此文对你有用，可关注、点赞、收藏并转发，感谢大家支持！
工程变更是合同变更的一种特殊形式，是指在工程项目 实施过程中，承包人根据监理签发设计文件及监理变更指令 进行的、在合同工作范围内各种类型的变更。通俗地解释，工程变更就是对合同中的工作内容作出修改/追加/取消某一项工作。
由于公路工程地质水文条件的复杂性，发生合同变更是较常见的，是难以避免的。工程变更，不仅变更工作本身会产生额外工程成本，延长工期，而且还经常会影响其他相关工作，必须予以高度重视。
合同文件的优先顺序：
1、合同协议书及各种合同附件（含评标期间和合同谈判过程中 的澄清文件和补充资料）；
2、中标通知书；
3、投标函及投标函附录；
4、项目专用合同条款；
5、公路工程专用合同条款；
6、通用合同条款；
7、工程量清单计量规则；
8、技术规范；
9、图纸；
10、已标价工程量清单；
11、承包人有关人员、设备投入的承诺及投标文件中的施工组织设计；
12、其他合同文件。
一、变更的起因
1、勘察设计工作不细致
2、由于发生不可预见的事件
3、产生了新的技术和知识等
二、工程变更分类
1、设计变更
2、进度计划变更
3、施工条件变更
4、工程量清单中工作内容或数量的变更
设计变更
按照江西省交通运输厅关于印发《江西省公路工程设计变更管理办法》赣交基建字【2013】99号文和交通部《公路工程设计变更管理办法》（交通部令 2005年第5号），公路工程设计变更分为：重大设计变更、 较大设计变更、一般设计变更。公路工程重大、较大设计变更实行审批制。
重大设计变更（由交通部负责审批），有下列情形之一的，属于重大设计变更：
a-连续长度10km以上的路线方案调整的；
b-特大桥的数量或结构形式发生变化的；
c-特长隧道的数量或通风方案发生变化的；
d-互通立交的数量发生变化的；
e-收费方式及站点位置、规模发生变化的；
f-超过初步设计批准概算的。
较大设计变更（由省级交通主管部门负责审批），有下列情形之一的，属于较大设计变更：
a-连续长度2km以上的路线方案调整的；
b-连接线的标准和规模发生变化的；
c-特殊不良地质路段处置方案发生变化的；
d-路面结构类型、宽度和厚度发生变化的；
e-大中桥的数量或结构形式发生变化的；
f-隧道的数量或方案发生变化的；
g-互通式立交的位置或方案发生变化的；
h-分离式立交的数量发生变化的；
i-监控、通信系统总体方案发生变化的；
j-管理、养护和服务设施的数量和规模发生变化的；
j-其他单项工程费用变化超过500万元的；
l-超过施工图设计批准预算的。
一般设计变更（由项目法人负责进行审查），是除重大设计变更和较大设计变更以外的其他设计变更。
设计变更的勘察设计由公路工程的原勘察设计单位承担。经原勘察设计单位书面同意，项目法人也可以选择其他具有相应资质的勘察设计单位承担。
设计变更勘察设计单位应及时完成勘察设计，形成设计变更文件，并对设计变更文件承担相应责任。
公路工程设计变更工程的施工原则上由原施工单位承担。原施工单位不具备承担设计变更工程的资质等级时，项目法人应通过招标选择施工单位。
三、变更的范围和内容
《公路工程标准施工招标文件》（2018年版）
1、取消合同中任何一项工作，但被取消的工作不能转 由发包人或其他人实施，由于承包人违约造成的情况除外；
2、改变合同中任何一项工作的质量或其他特性；
3、改变合同工程的基线、标高、位置或尺寸；
4、改变合同中任何一项工作的施工时间或改变已批准 的施工工艺或顺序；
5、为完成工程需要追加的额外工作。
6、其他特性：比如改换材料或设备等。
四、工程变更可由谁提出？
1、发包人（业主）：为改变使用功能或基于客观条件所提出的变更。
2、承包人（施工单位）：根据现场施工条件或遇到不可预见的地质情况等提出的变更。
3、设计单位：为了修正或完善原设计而提出的设计变更。
4、监理单位：根据现场的施工条件，基于客观条件或不可预见的情况所提出的变更。
5、受路线影响的第三方提出的变更，如当地的政府或相关部门。
五、工程变更的程序有哪些？
1、监理人（发包人）发现可能存在变更
变更意向书：应说明变更的具体内容和发包人对变更的时间 要求，并附必要的图纸和相关资料。
变更实施方案：包括拟实施变更工作的计划、措施和竣工时 间等内容。
发包人同意承包人根据变更意向书要求提交的变更实施方案 的，由监理人发出变更指示。
若承包人收到监理人的变更意向书后认为难以 实施此项变更，应立即通 知监理人，说明原因并附 详细依据。监理人与承包 人和发包人协商后确定撤销、改变或不改变原变更意向书。
2、监理人发现存在变更的情况的
监理人直接向承包人发出变更指示，承包人实施变更。
3、承包人发现存在变更的情况
承包人收到监理人按合同约定发出的图纸和文件，经检查认为其中存在变更的，可向监理人提出书面变更建议。变更建议应阐明要求变更的依据，并附必要的图纸和说明。
监理人收到承包人书面建议后，应与发包人共同研究，确认存在变更的，应在收到承包人书面建议后的14天内作出变更指示。经研究后不同意作为变更的，应由监理人书面答复承包人。
除专用合同条款对期限另有约定外，承包人应在收到变更 指示或变更意向书后的14天内，向监理人提交变更报价书。
除专用合同条款对期限另有约定外，监理人收到承包人变 更报价书后的14天内，根据变更的估价原则，进行商定或确定 变更价格。
变更指示只能由监理人发出。
变更指示应说明变更的目的、范围、变更内容以及变 更的工程量及其进度和技术要求，并附有关图纸和文件。承包人收到变更指示后，应按变更指示进行变更工作。
没有监理人的变更指示，承包人不得擅自变更。
监理人员签字效力认识
监理过程中，涉及事实：工程量、工期及工程质量等，有约束力；
涉及经济决策：工程价款洽商、变更等，不具有约束力；
有授权除外：如施工合同中专用条款的约定。
超越监理合同约定以及监理规范实施的签字确认行为，除 承包人有理由相信工程监理人员的签字确认行为未超越其监理 合同的约定以及监理规范的以外，对发包人不具有约束力。
监理人员签字效力认识—某项目专用合同条款
六、变更估价原则
《公路工程标准施工招标文件》（2018年版）
1、如果取消某项工作，则该项工作的总额价不予支付。
2、已标价工程量清单中有适用于变更工作的子目的，采用该子目的单价。
3、已标价工程量清单中无适用于变更工作的子目，但有类似子目的，可在合理范围内参照类似子目的单价，由监理 人商定或确定变更工作的单价。
4、已标价工程量清单中无适用或类似子目的单价，可在 综合考虑承包人在投标时所提供的单价分析表的基础上，由 监理人商定或确定变更工作的单价。|
变更估价原则案例—江西高速公路变更估价原则
本款细化为：
变更估价均需得到发包人的批准。
除项目专用合同条款另有约定外，因变更引起的价格调整按照本款约定处理。
15.4.1 如果取消某项工作，则该项工作的总额价不予支付。
15.4.2 如果本标段已标价工程量清单含变更工程子目，则应采用该子目单价。
15.4.3 如果本标段已标价工程量清单不含变更工程子目但含类似子目，可在合理范围内参照类似子目的单价，由监理人商定或确定变更工程子目单价，并报发包人审核。
15.4.4 如果本标段已标价工程量清单不含变更工程子目及类似子目，而项目其他标段工程量清单中含变更工程子目，则可参照本项目全部标段的同一子目单价的加权平均值核算该变更工程子目单价。
15.4.5 已标价工程量清单中无适用或类似子目的单价，可按照成本加利润的原则，由监理人按第 3.5 款商定或确定变更工作的单价。
15.4.6 项目交工后产生的变更，变更工程子目单价可以由监理人根据实际情况综合考虑材料价差、设备进出场、运距、交通维护费用等因素按第 3.5 款重新商定或确定，报发包人审核。
变更估价可参考的依据：
① 现行《公路工程建设项目概算预算编制办法》 (JTG 3830- 2018) （简称“编制办法”）及现行概算、预算定额和机械台班费 用定额。
② 工程所在地省级交通运输主管部门发布的补充计价依据。
③ 建设工程设计文件及相关资料。
④ 招标文件及招标工程量清单。
⑤ 工程变更指示及有关图纸和文件。
⑥ 与建设工程有关的标准、规范、技术资料。
⑦ 施工现场情况、地质勘查报告及补充地质勘查资料、工程特 点及已通过或批复的施工方案。
⑧ 主要材料和工程设备价格信息资料。
⑨ 其他相关资料等。
5、如果本工程的变更指示是因承包人过错、承包人违反合同或承包人责任造成的，则这种违约引起的任何额外费用应由承包人承担。
七、变更估价方法
①以合同单价为基础定价
例：某合同中沥青路面原设计厚度为4cm，其单价为36元/m2；现设计变更为5cm，则变更后单价为：5/4*36=45元/m2。
优点：简单且有合同依据。
缺点：合同单价中可变成本随着工程量的增加而增加，不变成本应是相对固定的，当工程量增加时，分摊在合同单价中的不定成本下降。
② 以概预算方法为基础定价
首先确定施工方案和施工方法，其次确定资源的价格，之后按照定额和编制办法确定其预算单价，预算单价乘以投标报价的降幅后确定单价。
优点：价格相对合理。
缺点：不同的施工方案和施工方法单价不同，概预算的方法更多反映的是社会平均水平。
③合理差价定价法
例：某合同中沥青路面原设计厚度为4cm，其合理单价为40元/m2；现设计变更为厚度为5cm，其合理单价为49.5 元/m2。承包人的原报价是32元/m2，则变更后的新单价为 32+（49.5-40）=41.5元/m2。
特点：体现了工程变更定价的一般原则，即工程变更不改变承包人在报价时的状态，承包人不因工程变更而额外收益，也不因工程变更而受损。
计日工
发包人认为有必要时，由监理人通知承包人以计日工方式实施变更的零星工作。
其价款按列入已标价工程量清单中的计日工计价子目及其单价进行计算。
采用计日工计价的任何一项变更工作，应从暂列金额中支付，承包人应在该项变更的实施过程中，每天提交以下报表和有关凭证报送监理人审批：
1、工作名称、内容和数量；
2、投入该工作所有人员的姓名、工种、级别和耗用工时；
3、投入该工作的材料类别和数量；
4、投入该工作的施工设备型号、台数和耗用台时；
5、监理人要求提交的其他资料和凭证。
某项目变更令
工程变更费用文件的组成和内容？
① 工程变更费用文件应采用工程量清单形式编制，即变更工程量清单。
② 变更工程量清单宜按单个工程变更分别编制，或将多个工程变更合并编制。
③ 变更工程量清单应由变更工程量清单文件编制说明、工程变更项目清单对比表、工程变更工程量清单对比表、工程变更台帐表、工程变更项目清单对比汇总表、工程变更工程量清单对比汇总表组成，人工、材料、施工机械数量汇总表、工程费计算表、综合 费率计算表、人工、材料、施工机械台班单价汇总表、分项工程预算表等一系列相关表格可根据建设管理需要选用。
④ 变更工程量清单格式应符合有关规定。
现场签证
1、现场签证是在现场由业主代表、监理工程师、施工单位负责人共同签署的，用以证实施工活动中某些特殊情况的一种书面手续。
它不包含在施工合同和图纸中，也不像设计变更文件有定的程序和正式手续。
特点：临时发生，具体内容不同，没有规律性。
签证是工程施工过程中，承包方与发包方按照合同约定， 对费用支付、工期顺延、损失赔偿等所达成的双方意思表示一致的协议；双方互相书面确认的签证，即成为工程结算和结算价增减的凭据。
签证的表现形式：工作联系单、工程联系单、报告、预算书、会议纪要、备忘录。
一般情况下，现场签证需要业主、监理、施工单位三方共同签字才能生效，缺少任何一方都属于不规范的签证，不能作为结算和索赔的依据。
注意行使签证权利的人员是否具有授权，签证范围是否符合合同约定。
2、签证分类
现场经济签证、工期签证；
工期签证、费用签证、工期+费用签证等。
（1）现场经济签证
①零星用工（施工现场发生的与主体工程施工无关的用工，如定额费用以外的搬运拆除用工等）；
②零星工程；
③临时设施增补项目；
④隐蔽工程签证；
⑤窝工、非施工单位原因停工造成的人员、机械经济损失(如停水、停电，业主材料不足或不及时，设计图纸修改等)；
⑥议价材料价格认价单(结算资料汇编规定允许计取议价材差的材料，需要在施工前确定材料价格)；
⑦其他需要签证的费用。
（2）工期签证
①停水、停电签证；
②非施工单位原因停工造成的工期拖延。
3、现场签证的常见问题
①不及时
发包人随意性较强，经常改动一些部位，既无设计变更，也不办现场签证，结算时补签困难。承包人不清楚哪些费用需要签 证。
②不规范
现场签证程序或内容不规范，不能作为结算和索赔的依据。
③不合规
承包人非正常手段，获取签证，不被认可。
④费用表述不明确
⑤未对费用做出说明
4、图纸有变产生的工程量认定问题
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十九条：
当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认。承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证文件证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量。
同意施工：图纸交接手续、图纸会审记录及会审纪要等。
实际发生的工程量：两套图纸的对比，构造物实物证据。
5、设计变更及时签证
设计变更时，承包人应在合同约定期限内及时提出变更工程价款报告，要求对方签收，以免竣工结算提出时已超过期限。
也可在合同专用条款中约定：关于因设计变更引起的价款调增部分，承包人可以在竣工结算时一并提出。
注意：①现场协调会形成会议纪要；
②会议纪要的完整性、有效性。
接下来是案例分析
1、双方签订的补充协议能变更招投标所规定的事项么？
案例1：某建设单位经过招投标，于2015年10月1日签订了一份施工合同，合同价款为五亿五千多万元；在2016年2月3日又签定了一份补充协议，补充协议将原合同附件中所列的设备、单价、工期、违约责任均做了改变，后双方发生纠纷。
问题：补充合同与原合同之间是什么关系？补充协议是否有效？诉讼时以哪一份合同为依据？
解析：
补充协议无效。诉讼时以原施工合同为依据。
《中华人民共和国招标投标法》第四十六条：
招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内， 按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。
《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十七条：
招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(二)》第一条：招标人和中标人另行签订的建设工程施工合同约定的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等实质性内容，与中标合同不一致，一方当事人请求按照中标合同确定权利义务的， 人民法院应予支持。
广东某项目
2、材料费上涨过大时承包方应该如何追加工程造价？
案例2：
某公路工程按公路工程标准施工招标文件（2018年版）招标，工期28个月，承包人中标进场后，市场和施工环境发生较大变化，钢材价格大幅度上涨，水泥、地材价格也大幅上涨，合同约定，不进行材料调差，承包人期望按“情势变更原则” 追加价格，向法院提出诉讼，要求增加工程价款。
问题：该承包方能追加工程造价吗？
解析：
能。但不能按“情势变更原则”追加工程造价，应以“公平公正原则”追加工程造价。
可采用依据如下：
①《中华人民共和国合同法》第五十四条
下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。
②《公路工程建设项目招标投标管理办法》-中华人民共和国交通运输部令〔2015〕24号
第二十七条招标人应当在招标文件中合理划分双方风险，不得设置将应由招标人承担的风险转嫁给勘察设计、施工、监 理等投标人的不合理条款。招标文件应当设置合理的价格调整条款，明确约定合同价款支付期限、利息计付标准和日期，确保双方主体地位平等。
③《关于减轻公路施工企业负担的若干意见》-交公路发〔2012〕245号
http：//www.mot.gov.cn/sj/gonglj/gonglujsh_glj/201408/t20140813_1668851.html
④全国各省发布的相应材料价差调整规定文件。
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江西高速公路项目
本款细化为：
（1）除项目专用合同条款另有约定外，因物价波动引起的价格调整应按项目专用合同条款数据表的规定，按照第 16.1.1 项或第 16.1.2 项约定的原则处理；
价格指数法
注：A+B1+B2+B3+……+Bn=1
以上价格调整公式中的各可调因子、定值权重，以及基本价格指数及其来源由建设单位（项目法人）在投标函附录价格指数和权重表中约定。价格指数应首先采用国家或省、自治区、直辖市价格部门或统计部门提供的价格指数，缺乏上述价格指数时，可采用有关部门提供的价格代替。
价格调整公式中的变值权重。由建设单位（项目法人）根据项目实际情况测算确定范围，并在投标函附录价格指数和权重表中约定范围。承包人在投标时在此范围内填写各可调因子权重，合同实施期间将按此权重进行调价。
信息价格法
注：ΔC＝Ca－Co
案例3：
解析：
①变更理由不充分，变更理由为，发包人负责向承包人提供施工图纸，发包人进行了图纸修编，并且下发了变更图纸， 图纸变更后，承包人应按修改后的图纸施工。
②变更依据未找到，在履行合同中发生改变合同中任何一项工作的质量、其他特性或改变合同工程的基线、标高、位置或尺寸，应进行变更。
解析：
③变更等级未确定，若按照变更申请来看，其他单项工程费用变化超过500万元的，属于较大设计变更，由省级交通主管部门负责审批，经分析，实际费用变化未超过500万元，实际应为一般设计变更，由项目法人负责进行审查。
④变更前后情况未进行对照分析或分析有误。根据工程实际情况，挖方和弃方数量极巨减少，费用应为负值，前后情况分析不全面，路基土石方实际费用变更为420多万元。
解析：
⑤变更费用未确定或计算有误，根据变更文案，多处出现 计算错误或不合理的地方，如工程数量不明确、自卸汽车选择 有误、调整系数有误等。
⑥变更资料不齐全，如变更前后施工图纸、变更令、会议 纪要等。
解析：
⑦变更工期是否延长未明确，在履行合同过程中，由于发包 人改变合同中任何一项工作的质量要求或其他特性的，造成工期 延误的，承包人应提交延长工期的施工进度计划及相应施工措施 等详细资料，有权要求发包人延长工期。若发包人不同意延长工 期，承包人可提出相关费用索赔（关键线路）。
⑧变更文案逻辑紊乱，文字有误，前后矛盾。如应采用我国法定的计量单位，文案中不应出现技术规范201.03节第4条。
一切造价问题都是法律问题！以管理为要，唯证据为重。
三大意识：合同意识、合规意识、证据意识。
三项落实：施工合同履约证据管理在主管部门、相关制度和管理人员三个方面要落实到实处。
三个环节：合同交底、定人专管、过程检查。
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