公路作为交通运输体系的重要组成部分，在经济社会发展中具有重要作用。开展好公路建设项目审计，对于促进公路建设科学决策管理、有效发挥投资效能具有重大意义。本文以成本及效益为主线，系统梳理在公路建设项目各阶段审计应关注的重点内容，以供交流借鉴。
公路建设项目基本程序分为四个阶段，即投资决策阶段、前期准备阶段、建设实施阶段、完工验收阶段。投资决策阶段包括项目投资及资金安排、方案论证研究；前期准备阶段包括项目初步设计及审批、施工图设计及审查、岩土工程勘察、环境影响评价、水土保持编报及审批、用地及征地拆迁等；建设实施阶段包括项目施工招标投标、合同签订、施工管理、签证控制等；完工验收阶段包括质量监督验收、工程移交、结算情况、资产管理、项目绩效评估总结等。
公路建设项目不同于城市公共建设项目。城市公共建设项目一般按照规划实施，是“定”的；而公路建设项目考虑合纵连横，是“动”的。所以，对公路建设项目投资决策阶段的审计，应重点关注项目决策的必要性、效益性和风险性。
审查项目实施的必要性。建设一条公路，首要考虑的是这条公路的主要功能，是承担运输任务的矿区专用公路，还是农产品进城的扶贫公路，或者是促进旅游消费的旅游专线。公路的建成是发挥“动脉”作用，还是“毛细血管”作用，有无实施的必要性。如某县新修了一条火车站至旅游区的旅游专线，但现有国道就可以到达旅游区，且大型运载车辆较少，路况良好。在此情况下，新修建的旅游专线因还需绕路等原因，游客多通过原有道路出行，导致新建道路通行量较低，项目实施的必要性不大。
审查项目投资的效益性。项目成本是否在源头上就开始控制，效益是否在源头上就进行前瞻性考虑，至关重要。如某地实施一条连接县与镇的二级公路，线路长100公里，如果仅简单地考虑设计车速及成本控制指标，未考虑县与镇之间乡村农民出行及农产品销售因素，未对沿线村落布局、人口数量、农产品运输等进行综合考虑，按照地形简单做直线设计，就难以达到最优效果。审计应重点关注在达到效益的同时，线路方案是否最优，成本控制是否最低。
审查项目资金筹措安排的风险性。项目资金筹措安排根据资金来源分为上级专项资金、地方政府配套资金、银行贷款等多种资金形式，审计需要重点关注资金筹措的方式。如某地建设公路，但地方财政资金有限，无法配套资金，建设单位提出通过第三方平台融资租赁或银行贷款的方式筹措资金。审计应重点关注决策背后的情况，对相关负责人在资金筹措中的履职情况以及是否存在风险进行分析判断。
高质量的前期工作是项目建设的必备条件。项目前期准备阶段审批环节较多，部分公路建设项目还涉及征地拆迁安置等，审计应重点关注成本控制、行政许可、征地拆迁等环节。
审查工程设计是否达到控制成本的目的。公路工程可行性研究阶段对项目投资采用的是估算定额指标，初步设计阶段采用的是概算定额指标，施工图设计阶段采用的是预算定额指标。因此，工程设计是逐步细化并控制投资的一个过程，下一阶段要按照上一阶段的批复投资进行限额投资设计，结合技术指标，调整出最优方案。审计应重点关注工程设计各阶段投资控制情况，是否存在因技术或其他因素调整概算和预算的情况，建设单位及设计单位是否按照相关部门及专家意见调整方案、控制成本等。
审查审批手续是否按照规定程序履行。公路建设项目涉及的审批内容包括用地、土地复垦、水土保持、林地、矿区覆压，以及电力、通信、供水、铁路交叉等审批手续。审计应重点关注办理证件情况以及后续是否按照相关政策执行，涉及永久用地的，是否取得建设用地批复、用地划拨决定书、土地使用证；涉及临时用地的，是否经过审批，是否支付相关费用，是否按规定复垦；涉及耕地的，是否符合“占补平衡”政策，是否经过自然资源主管部门批准，是否缴纳相关费用；涉及林地的，是否编制林地可行性研究报告并报请林业主管部门批准，是否缴纳森林植被恢复费；涉及矿区覆压的，是否经自然资源主管部门批准，是否进行论证等。
审查征地拆迁安置政策是否执行到位。征地拆迁工作涉及群众面广、资金支付环节多，情况一般比较复杂。审计应重点关注建设单位是否按照规定严格执行征地政策；征地拆迁红线图、勘界图、航拍图等原始地貌资料是否齐全，是否按照规定进行公示；征地拆迁是否存在挂名冒领、虚报土地面积和苗木数量情况，土地性质是国有土地还是集体土地，建筑物是具有产权性质建筑还是违章建筑，补偿标准是否存在差异；征地款是通过村集体账户发放，还是政府或者建设单位直接发放，是否直接发放至农民银行账户，是否存在层层截留问题；涉及农民安置问题的，是否与政府协商安置到位。
公路建设项目施工过程中的科学化规范化管理，对于项目成本控制具有直接影响。综合考虑项目的工期、质量、成本，设定统筹方案，推动优化建设，是项目合理控制成本的关键所在。审计人员应重点关注施工招标投标、施工管理、签证控制等内容。
审查招标投标程序是否合法合规。通过公开招标方式选定施工单位，是《中华人民共和国招标投标法》及相关规定的法定内容，建设单位及施工单位必须按照规定执行。审计应关注建设单位是否排斥潜在中标人，施工单位是否存在相互“挂靠”企业资质进行串标围标操作；施工单位是否存在故意对可能会发生变更的内容低报造价，建设单位是否对招标清单工程量进行严格审查；建设单位是否存在对施工和材料设备进行拆分招标，或者招标后变相甲供指定供应商等情况。
审查施工现场管理是否科学规范。施工现场管理要求工期、质量、成本的高效集约，在最短时间内完成项目，投入资金最少，达到最好的建设质量，是项目管理的最佳状态。审计应关注建设单位、施工单位、监理单位履职是否到位，是否存在施工单位蛮干、偷工减料，监理单位监督缺位等情况；监理单位是否对进场原材料报请试验室检测，施工单位是否未经批复进料施工；隐蔽工程是否经过强制性标准检测验收，上一工序是否经过检测验收后进入下一工序；施工过程中是否因等待材料、等待机械等情况停工。
审查建设成本管理是否有效控制。公路施工成本是固定成本，施工过程中增加的主要是可变成本，也就是工程因施工工艺、路基换填、水泥稳定层配合比等情况增加的变更签证。审计应重点关注工程是否存在不需要变更但变相增加变更内容，施工单位伙同监理人员随意签证；施工单位是否未经设计允许擅自变更、夸大变更、虚报工程量，以及建设单位是否对上述变更情况进行严格审核把控等情况。
公路建设项目施工完成后，要进行资料整理归档、质量验收等工作。审计应重点关注竣工质量验收、竣工决算编制、固定资产移交及管理、项目评价总结等工作。
审查工程质量验收情况。工程质量验收可能存在以下情况：交通质量监督部门在施工过程中已介入关键部位或主要工序监督验收，但建设单位故意混淆竣工验收和质量监督验收概念，使用建设单位内部竣工验收代替质量监督部门的质检验收，用来规避质量监督验收；按照公路等级区分，高等级公路由市级以上交通行政主管部门验收，低等级公路由县级行政主管部门验收。建设单位为规避市级及以上行政主管部门验收，立项时对整条公路进行拆分，降低等级由县级行政主管部门验收。
审查项目竣工决算情况。项目竣工决算需要核算项目的总投资额，包括建筑安装工程投资、设备投资、待摊投资及无形资产。审计应重点关注工程结算价款是否真实，是否存在高估冒算、多计工程结算价款、未按合同及定额规定编制工程结算书、违反规定计取工程造价等情况；涉及试验设备等工器具是否纳入设备投资；涉及征地费用、资料管理及计价软件等是否纳入无形资产；勘察设计监理等费用是否按照待摊投资核算；所形成的固定资产是否交付相关管理单位按照资产进行核算管理。
审查项目绩效评估总结情况。通过公路建设项目评估总结，推动提高公路建设项目的投资决策、过程管理和成本控制水平，为促进公路建设科学决策管理、发挥投资效能、出台相关政策提供依据。审计应关注建成项目与投资决策阶段设定的目标是否接近，运输量或者交通流量等指标是否接近预期；建设过程中的管理是否科学规范；建设实施工程成本管理控制是否有效，建设实际投资额是否控制在计划投资内；决策及建设管理过程是否形成可复制经验，是否具有可推广运用价值。（作者单位：内蒙古自治区审计厅科研所）
来源：中国审计 2024-1
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